«Военно-промышленный курьер» публикует материалы, подготовленные Московским центром Карнеги и приуроченные к начавшемуся в мае 2012 года третьему президентскому сроку Владимира Путина. Эти статьи предлагают «повестку дня» для России на ближайшие годы.

Российская внешняя политика за прошедшие 20 лет не допустила «обвала» позиций страны в мире и отказалась от опасного искушения попытаться взять реванш за распад СССР. Она обеспечила минимально приемлемый уровень отношений с большинством главных внешних контрагентов России и ее непосредственных соседей. Идеология «ушла» из российской внешней политики. Центральное место в ней заняли вопросы экономических отношений.

Внешняя политика нашей страны, оставаясь «государственной», стала в большей степени «национальной», чем во времена СССР. В ее поле зрения оказались интересы крупных российских компаний, отдельных категорий граждан и общества в целом.

В то же время прагматизм, которым гордится нынешняя российская внешняя политика, остается «голым». Он не укоренен в провозглашаемых, но реально не разделяемых элитой страны общественных ценностях. В результате вместо того чтобы быть воплощением просвещенного национального эгоизма, внешняя политика РФ нередко выглядит примером узкогруппового оппортунизма. Национальный интерес слишком часто подменяется в ней конкретными интересами отдельных монополистов, которые считают: что хорошо для них – хорошо и для России. Процесс принятия решений является непрозрачным. Это существенно ограничивает эффективность внешней политики Москвы.

Стратегия самостоятельности

Подлинно национальный интерес требует максимально широкого привлечения внешних ресурсов для модернизации страны. Практически это означает установление и поддержание стабильно мирных и партнерских отношений с государствами, где сосредоточены основные внешние ресурсы, технологии и опыт, которые могут быть задействованы в интересах российской модернизации. Это главным образом члены Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), а также ряд других ведущих стран, входящих в группу БРИКС.

Коллаж Андрея Седых

Для получения полного доступа к этому потенциалу необходимо найти приемлемый баланс между экономическими интересами, политическими реалиями и потребностями обеспечения национальной безопасности России. Основными слагаемыми успеха могут стать экономическая интеграция со странами СНГ, постепенный, но решительный выход из «остаточной» конфронтации с США и демилитаризация отношений с ними, тесное экономическое и гуманитарное сближение с Европейским союзом (ЕС), всестороннее сбалансированное партнерство с Китаем, нормализация отношений с Японией.

Важнейший принцип внешней политики Российской Федерации – стратегическая самостоятельность на международной арене. Разумеется, ни одна страна в современном мире, включая США и Китай, не является полностью независимой от других. Речь идет именно о самостоятельности в принятии решений. Россия не входит в союзы, возглавляемые другими странами, и пока не участвует в политико-экономических объединениях, управляемых на наднациональном уровне. Полномочия Комиссии Таможенного союза (ТС) ограниченны, и таковыми должны быть полномочия других экономических объединений с участием РФ, включая перспективу создания Евразийского союза (ЕАС). Именно стратегическая самостоятельность России является главным содержанием понятия «великая держава» в его современном прочтении применительно к РФ.

В геополитическом отношении Российская Федерация – не столько евразийская, сколько евротихоокеанская страна. Это определение подчеркивает европейские корни России, но одновременно и важнейший геополитический и геоэкономический факт наличия у нее широкого выхода в Тихий океан, соединяющий РФ с Восточной Азией, Америкой и Австралией. В отличие от прилагательного «евро-азиатская» («евразийская») слово «евротихоокеанская» делает упор на культурное самоопределение страны и указывает на прямой выход РФ к наиболее динамичному региону мира. С точки зрения стимулов развития России Тихий океан в XXI веке – то же, что Балтика в начале XVIII столетия.

Современная внешняя политика Российской Федерации в первую очередь направлена на свою страну и лишь затем – на человечество в целом. Ее главная задача – помочь преобразить Россию и уже на этой основе помочь сделать лучше окружающий мир. Вопросы миропорядка и мироуправления имеют значение для Москвы прежде всего применительно к конкретным интересам РФ, главный из которых на обозримую перспективу – преодоление отсталости России.

Интеграционное ядро СНГ

Интеграция с отдельными странами СНГ не является, строго говоря, средством преодоления отсталости России. Тем не менее благодаря интеграции создаются наиболее благоприятные условия для решения этой задачи. Среди этих условий – формирование более емкого рынка товаров, услуг и рабочей силы.

В рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства (ЕЭП) России, Казахстана и Белоруссии применяются формы регулирования, в ряде случаев более соответствующие современным экономическим условиям, чем законодательство самой РФ.

Необходимо учитывать, однако, что интеграционные процессы между Российской Федерацией и странами СНГ ни в коем случае не тождественны реставрации «Большой России». Партнеры Москвы в СНГ твердо привержены сохранению и укреплению своей государственной независимости, их национальные интересы далеко не во всем совпадают с интересами РФ. Необходимо исключить любой нажим на Киев в вопросах присоединения к интеграционному процессу.

В противном случае Украина, оказавшись «внутри» не вполне добровольно, будет работать на дезинтеграцию. Нужно также избегать соблазна приема в интеграционное ядро стран (прежде всего среднеазиатских), не соответствующих критериям членства. Разумеется, наличие интегрированных структур с участием России будет означать, что в перспективе взаимодействие Москвы и Брюсселя во все большей степени будет проходить по линии ТС/ЕЭП/ЕАС – ЕС, а не РФ – ЕС, как до сих пор.

России, если она хочет стать региональным лидером (что в принципе возможно и желательно), предстоит включить «мягкую силу», захотеть и научиться производить – хотя бы в региональном масштабе – «международные общественные блага». Просвещенный эгоизм не тождественен сугубому эгоизму, а умение только «брать» и неспособность или нежелание «давать» несовместимы с претензиями на лидерство. Региональное лидерство необходимо России для выстраивания эффективной интеграционной модели с непосредственными соседями и обеспечения безопасности. И то, и другое являются сопутствующими условиями для решения главной задачи – модернизации.

Евро-Атлантика

Основным внешним ресурсом Российской Федерации для преодоления отсталости являются страны ОЭСР и прежде всего государства, входящие в Европейский союз.

Большинство из них – члены НАТО или состоят в двусторонних союзах с Вашингтоном. Стратегическое сближение с Европой при сохранении неустойчивых отношений с США нереально. Для использования в полной мере европейского модернизационного ресурса требуется фундаментально изменить характер отношений с Соединенными Штатами. Соответствующую задачу можно сформулировать как постепенную демилитаризацию российско-американских (российско-натовских) отношений, формирование сообщества безопасности в Евро-Атлантике. Такое сообщество – непременное условие формирования единого экономического пространства ЕС и РФ/ЕАС.

Приоритетами политики России в отношении ЕС на следующий шестилетний президентский срок являются:

• заключение нового соглашения о партнерстве РФ – ЕС с дальнейшим постепенным переходом к формату отношений ТС/ЕЭП – ЕС;
• создание зоны свободной торговли с ЕС, а в перспективе – общеевропейского экономического пространства;
• создание совместных научно-производственных комплексов с европейскими компаниями, обмен активами;
• дальнейшая либерализация визового режима со странами ЕС вплоть до его полной отмены;
• активное приграничное сотрудничество (Архангельск, Калининград, Карелия, Мурманск, Новгород, Псков);
• повышение роли Петербурга как европейской метрополии РФ, одного из центров Балтийского региона;
• развитие инфраструктуры Архангельска как «столицы русской Арктики», одного из центров международного сотрудничества в Арктике.

Главная задача политики Российской Федерации в отношении НАТО – формирование в Евро-Атлантике сообщества безопасности с участием России. На 2012–2018 годы на этом направлении можно выделить следующие приоритеты:

• трансформация российско-американских (и российско-западных в широком смысле слова) отношений в направлении стратегического сотрудничества;
• достижение договоренности с США/НАТО по ПРО в Европе, учитывающей интересы безопасности России и создающей площадку для стратегического сотрудничества на основе укрепляющегося взаимного доверия (trust);
• укрепление взаимной уверенности (confidence) посредством дальнейшего контроля над вооружениями, достижение соглашений с США по нестратегическим системам вооружений;
• использование отношений РФ – НАТО для модернизации системы внешней безопасности России и достижения совместимости при осуществлении коллективных операций;
• дальнейшее продвижение процесса российско-польского исторического примирения;
• развитие аналогичных процессов с прибалтийскими соседями РФ – Латвией, Литвой, Эстонией;
• урегулирование приднестровского конфликта в рамках партнерства в области безопасности РФ – ЕС.

«Северный фасад» Российской Федерации – Арктика геополитически является продолжением Евро-Атлантики. На этом направлении в 2012–2018 годах необходимо решить следующие задачи:

• закрепить ведущую роль арктических стран в решении вопросов, относящихся к Арктике в целом, утвердить принцип и практику исключительно мирного решения спорных вопросов в регионе;
• достичь благоприятного для РФ международного решения по вопросу о континентальном шельфе в Арктике;
• развивать международное судоходство по Северному морскому пути, строить необходимую инфраструктуру на Крайнем Севере РФ.

Азия и Тихий океан

В начале XXI века наиболее динамичным регионом мира стала Восточная Азия. Центр мировой торговли переместился в Тихий океан. Туда же передвигается центр мировых стратегических взаимоотношений. Российская Федерация должна не только учитывать это изменение в мировой экономической географии, но и использовать его для собственного экономического развития и укрепления безопасности. Важнейшей проблемой целостности РФ, а также ее самоидентификации, положения и роли в мире является судьба восточной России – Сибири и Тихоокеанского побережья. Эта проблема может быть решена путем двойной экономической интеграции: восточной России – в единое пространство Российской Федерации и самой РФ – в Азиатско-Тихоокеанский регион (АТР). Огромное самостоятельное значение имеет при этом укрепление добрососедства и всестороннего взаимодействия с Китаем.

Главным приоритетом политики Российской Федерации в АТР является развитие восточных регионов России – Тихоокеанского побережья и Сибири. Речь идет о следующих направлениях:

• привлечение на Дальний Восток и в Сибирь инвестиций, технологий, специалистов и рабочей силы для создания современной транспортной инфраструктуры и современных производств, развитие энергетики, добывающей промышленности и логистики как материальной базы российской политики в регионе;
• постепенное расширение «ниши» России в АТР: от энергоресурсов (нефть, газ, уголь, электроэнергия) и транзитных возможностей (Транссиб, Севморпуть, воздушные трассы над Сибирью) к предоставлению космических (космодром в Приамурье), а в перспективе и образовательных услуг;
• широкое экономическое сотрудничество на уровне регионов: не только с Северо-Восточным Китаем, но также с Тайванем, Южной Кореей, с западными штатами США – от Аляски до Калифорнии, с западными провинциями Канады, с Австралией и Новой Зеландией;
• осуществление «двойной интеграции»: востока России – в общее экономическое пространство страны и РФ – в АТР.

Чем больше будет у Москвы партнеров в АТР, тем выше станет развеваться российский триколор на берегах Амура и Уссури, Берингова пролива и пролива Лаперуза. Важнейшим условием развития востока России является надежное обеспечение безопасности страны на этом направлении. Для этой цели РФ необходимо укреплять политические отношения со всеми значимыми игроками, активно участвовать в многосторонней дипломатии в регионе, а также совершенствовать военный потенциал, в том числе на востоке страны.

Нарастание противоречий между США и Китаем объективно заставляет Пекин – впервые за 60 лет – искать более тесные связи с Москвой, в том числе в военно-политической области. КНР хотела бы заручиться политической поддержкой Российской Федерации в возможном противостоянии с Соединенными Штатами. С целью укрепления своего военно-технического потенциала Китай будет заинтересован в широком доступе к новейшим российским технологиям и разработкам в военной сфере, включая морские, воздушные, ядерные, космические вооружения, системы ПРО; нуждаться в доступе к российским природным ресурсам, особенно энергетическим. В обмен КНР предоставит России кредиты, инвестиции, приобретенные на Западе технологии, а также рабочую силу для освоения Сибири и Дальнего Востока; в Центральной Азии будет установлен китайско-российский кондоминиум. В рамках такого возможного китайско-российского альянса ведущая роль окажется, естественно, за Китаем, а Россия станет «ведомым игроком». Несмотря на то, что подобный сценарий утраты РФ суверенитета и превращения в придаток Поднебесной крайне опасен для нашей страны, его вероятность может возрасти в случае обострения отношений России с Западом.

Центральная и Южная Азия

Не вся территория Центральной Азии составит интеграционное ядро СНГ. Тем не менее новые государства региона, расположенные относительно недалеко от границ Российской Федерации, обладающие разнообразными природными и трудовыми ресурсами и входившие долгое время в зону русского культурного влияния, представляют интерес как «интеграционный резерв» и одновременно буфер от нежелательных течений с юга. Некоторые из них входят в ЕврАзЭС, и все, за исключением Туркмении, состоят в ОДКБ. Главная проблема обеспечения безопасности на центрально-азиатском направлении – решительно уменьшить поток наркотиков, идущий в Россию из Афганистана через территорию Центральной Азии.

Важнейшей задачей РФ является содействие стабильности внутри самой Центральной Азии.

Уже в скором времени дестабилизирующим фактором может стать уход сил США и НАТО из Афганистана и обострение в этой связи внутриафганского противостояния. В Афганистане Россия в сотрудничестве с соседними государствами должна стремиться к надежному исключению отрицательного влияния событий, происходящих в этой стране, на ситуацию в регионе и тем более за его пределами. При этом внутреннее устройство Афганистана признается делом самих афганцев. Для противодействия этим вызовам и угрозам России необходимо трансформировать ОДКБ из военного союза в региональный союз безопасности для Центральной Азии. В то же время в интересах РФ продолжать выстраивать Шанхайскую организацию сотрудничества (ШОС) в качестве механизма регионального взаимодействия с Китаем в многостороннем формате, общеазиатской переговорной площадки и инструмента поддержания геополитической стабильности на Азиатском континенте. В будущем международные аспекты афганского урегулирования могут стать предметом обсуждений и решений в рамках ШОС или созданных под ее эгидой специальных форумов.

За пределами бывшего СССР основным стратегическим партнером РФ в Азии выступает Индия. Главная задача на индийском направлении – довести традиционно дружественные отношения до статуса реального стратегического партнерства. Для этого требуется прежде всего кардинальное расширение экономического сотрудничества путем повышения взаимной привлекательности двух стран для бизнеса друг друга.

Ближний и Средний Восток, Северная Африка

Высокий уровень внутристрановой и международной конфликтности, характерный для региона Ближнего и Среднего Востока и Северной Африки, несет очевидные риски для России. Есть опасность «перелива» нестабильности в мусульманские государства, непосредственно граничащие с Россией, а также в некоторые регионы самой РФ – прежде всего на Северный Кавказ. Есть не меньшая опасность политического втягивания России в конфликты вокруг отдельных стран, в частности Ирана, и как следствие – резкого обострения отношений с США, рядом других стран Запада и арабского мира.

По вопросу отношения к «арабскому пробуждению» России следует уточнить свою позицию. Однозначно антиреволюционная риторика Москвы и ее отказ от контактов с новыми движениями в регионе и их лидерами не способствуют укреплению позиций Российской Федерации. Политика РФ в ливийском и сирийском конфликтах показывает отсутствие у нее стратегической линии. Это уже нанесло ущерб репутации Москвы в арабском мире и привело к нарастанию напряженности с США, странами ЕС и большинством международного сообщества. Такие последствия российских шагов затрудняют решение главной стратегической задачи внешней политики РФ.

В то же время на этом направлении существуют и некоторые возможности. Ряд государств, прежде всего Турция, а также Иран, является важным торговым партнером России. Отношения с Турцией за последнее время существенно укрепились, отношения с Ираном остаются рабочими. Некоторые страны Персидского залива располагают известными материальными ресурсами, которые могут быть задействованы для модернизации отдельных регионов РФ. От действий третьих государств, например Саудовской Аравии, зависит ситуация на мировом рынке нефти. Наконец, Израиль, учитывая состав его населения, – уникальный партнер в области «многопрофильной» модернизации.

Для обеспечения национальной безопасности и защиты национальных интересов России необходимо тесно сотрудничать с Турцией, особенно на кавказском направлении, а также в отношении Ирана и стран арабского мира. По иранской проблеме требуется конструктивное взаимодействие с другими постоянными членами СБ ООН, а также с Германией, на израильско-палестинском треке нужна активная работа с США, ЕС и ООН в рамках «Ближневосточного квартета». Вместе с тем России необходимо поддерживать доверительные контакты со всеми значимыми игроками в регионе, включая государства, политические и религиозные движения и организации.

Глобальное амплуа

Российской Федерации стоит определиться со своей международной «специализацией» – то есть определить области, где у нее имеются сравнительные преимущества перед другими государствами, и использовать их для создания глобальных или региональных общественных благ. К таким областям могут быть отнесены стратегическая стабильность и ядерная безопасность, энергетическая безопасность, международное право, международное посредничество.

В области стратегической стабильности и ядерной безопасности роль РФ заключается в сохранении лидерства наряду с США в усилиях по уменьшению ядерной угрозы путем сокращения ядерных вооружений, подключения к этому процессу других ядерных держав, трансформации ядерного сдерживания в направлении кооперативных стратегических отношений между ведущими государствами, препятствования дальнейшему распространению ядерного оружия и предотвращения его применения, повышения уровня безопасности ядерного оружия и материалов, укрепления мер доверия между ядерными государствами, обеспечения гарантий безопасности «пороговых» государств при условии отказа их от производства ядерного оружия и обладания им и т. д.

В области энергетической безопасности ведущая роль РФ состоит не только в разведке и разработке новых запасов энергосырья и обеспечении надежности поставок энергоносителей на мировой рынок, но и в кардинальном повышении энергоэффективности российской экономики, повышении надежности АЭС и достижении устойчивого рыночного и политического равновесия между интересами основных участников энергорынков – производителей, потребителей и транзитеров энергетических ресурсов. Практическим выражением этих усилий может явиться система энергетических партнерств между РФ и рядом ведущих игроков, в первую очередь ЕС и странами Северо-Восточной Азии.

В области международного права РФ, не будучи заинтересованной стороной в огромном большинстве конфликтных ситуаций в мире, должна защищать принципы и нормы международного права. Защите этих норм и принципов, однако, не следует быть догматичной: международное право изменчиво.

Кроме того, правозащитная деятельность не должна создавать самой РФ конфликтов и препятствий для решения ее собственных важнейших задач. Одной из серьезных проблем международной безопасности является конфликт между базовыми принципами международного права, прежде всего принципа национального суверенитета, и современными правовыми новациями, еще не получившими всеобщего признания. Практика так называемых гуманитарных интервенций нарушает сложившийся порядок, приводит не только к правовым, но и к политическим коллизиям.

Приверженность России традиционным принципам и готовность США и европейских стран прибегать к международному вмешательству для защиты прав человека приводит к постоянным столкновениям между РФ и государствами Запада в рамках Совета Безопасности ООН. Эти столкновения могут стать более острыми и выйти за рамки дискуссий в СБ в случае, если объектом предполагаемого или реального вмешательства станут страны ОДКБ. Достаточно поэтому, чтобы Россия четко высказывалась в пользу международного права и неукоснительно следовала его нормам и принципам в собственной международной практике, одновременно стремясь к конструктивному сотрудничеству с остальными членами международного сообщества.

Невовлеченность – за редким исключением – в международные конфликты позволяет России выступать в роли честного посредника между конфликтующими сторонами. Речь идет в первую очередь о конфликтах на территории бывшего СССР, а также о ситуациях, сложившихся вокруг ядерных программ Ирана и КНДР. Кроме этого, российское участие востребовано на Ближнем Востоке, в Афганистане и ряде других мест. Успешное посредничество требует серьезных дипломатических усилий, но оно способствует повышению международного престижа и влияния страны. Глобальное амплуа России, к которому Москва должна стремиться, – это всемирный медиатор, своего рода мировой судья.

Наконец, у Российской Федерации есть большие шансы оказаться ведущей страной в международном освоении Арктики на современном этапе. Речь идет не только о конкретных логистических и энергетических проектах, но и о формировании всеобъемлющей системы международного сотрудничества в Арктическом регионе – от взаимного гарантирования общей безопасности до обеспечения прав и интересов его коренных жителей. Инициативная и конструктивная роль России может стать основой ее международного лидерства в высоких широтах.