'Hoover Institution', США

Почему ООН всё ещё существует?

Автор:
Дата публикации: 25-07-2012

Кеннет Андерсон

Что именно представляет собой Организация Объединенных Наций, и почему она вообще еще существует? Как ООН удавалось все это время — с 1945 года и до сегодняшнего дня — выживать, учитывая ее длинную историю неудовлетворительной работы, нередких явных провалов и еще более частой бесполезности?

Успехи ООН по решению таких ключевых вопросов, как коллективный мир и безопасность, развитие и всеобщие права человека и ценности, заурядны, если не считать достаточным сам факт существования этой организации. А ее успехи в решении вопроса, ради которого эта организация и была создана в 1945 году — поддержание мира и безопасности во всем мире — еще более плачевны. Почему же тогда безжалостная эволюционная логика истории не отбраковала эту организацию как неудачное деревце в лесу безжалостной конкуренции, как она это сделала с Лигой Наций?

Учебники по международному праву и международным организациям дают один вариант ответов, которые объясняют живучесть ООН. В них говорится о героической истории образования ООН в 1945 году и о первом собрании в Сан Франциско, об Элеоноре Рузвельт и пр. Они рассказывают нам про попытки союзников по второй мировой войне создать организацию, которая смогла бы установить настоящую коллективную безопасность и избежать губительных, но предсказуемых, ошибок, допускаемых международными организациями, которые и привели, среди прочих других результатов, к неработоспособной Лиге Наций и наивному пакту Келлога-Бриана. Они описывают современную ООН как попытку обеспечить повсеместное управление в упорно нежелающем подчиняться мире. Но прежде всего, они стремятся поведать нам историю морального прогресса, — историю вигов*, повествующую об успехах на пути создания большего и лучшего международного порядка путем использования международного права и организаций.

Голосование делегатов на конференции в Сан-Франциско, 1945 год.

Доклады, поступающие из сферы международных отношений, обычно наполнены большим скепсисом, причем он, как правило, порожден тем, что на события смотрят с реалистичных позиций. Скептицизм носит описательный характер, а не нормативный. Эти доклады, в действительности, не оспаривают нормативы ООН и международного правопорядка, но указывают на то, насколько сложна эта задача и сколь ограничен успех, которого достигла организация.

Описательный и нормативный взгляд на ООН, ее успехи и поражения, с точки зрения стороннего наблюдателя — не единственный взгляд, заслуживающий внимания. При внимательном рассмотрении финансов организации можно было бы получить другое представление об ООН, чем то, которое дают общие рассуждения о ее внешнем облике. Перед глазами тех немногих, кто согласится окунуться в мир внутреннего бюджета организации, ее управления, финансового контроля, бухгалтерского учета, управленческих структур и трудовых отношений, откроется поразительная организация-чудовище. Приоритеты ООН отражены в ее бюджете и финансовых структурах, распределяющих ее ресурсы. Здесь ООН предстает как организация, характеризующаяся меркантильностью, а порой и явной коррупцией, отсутствием финансовой дисциплины или контроля, в котором высший руководитель — генеральный секретарь — не имеет представления о том, сколько людей работают в его организации.

Именно на эти факты эксперты по дипломатии в ООН предпочитают не особо обращать внимание. Когда же их внимание привлекают к этим фактам, они считают это делом скучным, потому что они отвлекает их от столь великих вопросов дипломатии и международного права, что и делает ООН такой привлекательной. Специалисты по международным отношениям считают, что они отвлекают их от того, как формируется баланс сил между странами в ООН. Но они точно играют не последнюю роль в том, на каких условиях складываются отношения между США и ООН.

Но ни один из приведенных взглядов на ООН, какими бы полезными и интересными они ни были, не может служить США руководством к действию в их взаимоотношениях с ООН. Для этого требуется принять во внимание не только героическое самозарождение ООН, ее не столь блестящую историю действий, или неприглядное положение дел в организационных вопросах, но и траекторию ее движения в сфере идеологии и интеллекта по отношению к идеалам и интересам США. Нам необходимо такое объяснение ООН, которое смогло бы объяснить и предсказать, как ООН будет изменяться, когда и где это развитие будет поддерживать интересы и идеалы США или будет конфликтовать с ними.

Кризис идентичности в ООН

Давайте перейдем к еще одному, абсолютно другому способу описания ООН. Основной момент в этом подходе состоит в источнике легитимности этой организации. Ключом во взаимоотношениях между США и ООН является их контрастирующие правовые основы — иногда поддерживающие, а иногда противостоящие друг другу.

Для этого начнем с более пристального рассмотрения источника и природы законности ООН и того, как специфические ограничения этой легитимности влияют на наиболее неизменное и определяющее качество этой организации — паралич, особый тип паралича, если быть точным, поскольку он представляет собой марш, постоянный марш, но марша на месте. Назовите это immobilité perpétuelle (вечная неподвижность — прим. ред).

ООН скроена из глубоких противоречий. Более точно, ООН скроена из парадоксов - глубоких, взаимосвязанных противоречий, которые вплавлены в структуру организации, ее историю, стимулы и мотивацию. Организация Объединенных Наций является независимым органом с независимыми притязаниями на мировое управление; ООН - это простой инструментарий стран-участниц. ООН является учреждением, основанном на суверенном равенстве государств, участвующих в ней, ООН связана определенными ценностями, и тем не менее, существуют, по крайней мере в принципе, стандарты, которым должны соответствовать государства в качестве условия их вступления и участия.

Организация Объединенных Наций является дискуссионным клубом народов; она выступает поистине единым обществом для всего мира, а не только местом встреч политиков из государств-участниц. ООН является лишь скромным слугой своих стран-участниц, ООН является независимым актером, ведущим себя как правительство, непосредственно представляющим «народы» мира. Генеральный секретарь выступает в роли служащего стран-участниц в ранге министра; эта позиция в некотором роде приближается к «президенту» всего мира. ООН представляет собой всеобщее мировое управление; однако, как было заявлено, ООН — это управление без всемирного правительства.

Обманчивая мечта о завтрашнем дне

Наиболее существенным из многочисленных и разнообразных противоречий ООН является противоречие, которое по иронии судьбы превращает неудачи ООН в основную причину легитимности этой организации. Отличительная особенность ООН состоит в том, что ее несостоятельность сегодня — это надежда для завтрашнего дня. И это так, даже если сегодня организация демонстрирует несостоятельность ежедневно, каждый день, и все же она по-прежнему является надеждой на лучший завтрашний день. Представьте себе, что ООН - это болезненное деревце. Болезненное сегодня, оно все еще обещает вырасти замечательным деревом с густой кроной — великолепным деревом, дающим убежище всемирному управлению, — но завтра, всегда завтра. Кажется, что деревце никогда не вырастет и не преодолеет своих болезней, оно всегда остается тем же самым хилым деревцем. Но и обещание о лучшем завтра остается таким же восхитительным.

Этот парадокс указывает на одну из основных причин живучести ООН все это время. Постоянное обещание завтрашнего благополучия дает основание мириться с хроническими неудачами сегодня. Все, что делает организация сегодня — не важно, насколько это неэффективно, безрезультатно, коррупционно, меркантильно или просто неправильно — все это оправдывается во имя того, чем организация может стать в будущем.

Не имеет значения, что происходит: будь то скандал, мерзкое, недопустимое поведение, несостоятельности управленческого, исполнительного или финансового отделов. Это может быть крупномасштабная бесхозяйственность и коррупция в рамках программы «Нефть в обмен на продовольствие» (сегодня кто-нибудь вообще помнит этот многомиллиардный скандал?) и бегство одного из руководителей ООН в его родную страну, которая не выдает преступников.

Это может быть сексуальное насилие против малолетних, совершаемое не только миротворцами ООН, обменивающими продукты на секс, но и гражданским персоналом ООН в зонах конфликтов в Африке, за которым следуют жесткие заявления о том, что ООН этого не потерпит, но за ними не следует возбуждение уголовных дел. Или это может быть случай, когда выяснилось, что на роспись потолка в помещении совета ООН по правам человека было потрачено 23 миллиона долларов, — при этом главный спонсор, Испания, использовала свой международный бюджет помощи в целях развития, чтобы заплатить за него. Это может быть нескончаемый поток из докладов, заявлений, деклараций, резолюций, а также расследований того же Совета по правам человека, под его великолепными фресками, и его сотрудников и многочисленных «независимых» экспертов и НПО против единственного государства: Израиля.

Или это может быть полная и катастрофическая неспособность ООН обеспечить своевременную помощь жертвам цунами в 2004 году, в то время как ее руководитель проводил пресс-конференции и направлял наблюдателей на рекогносцировку и, наконец, вернулся к своей обычной деятельности — обвинению в этом Соединенных Штатов. Или — на высшем политическом уровне, оглядываясь назад на всю историю ООН - это может быть бездействие ООН во время геноцида в Руанде и Боснии.

Это оставляет в стороне вопрос о том, является ли общая неспособность ООН добиваться положительных результатов — даже когда она действуют не плохо, а просто неэффективно — причиной задуматься о том, стоит ли иметь такую организацию в долгосрочной перспективе. Также остается в стороне и другой открытый вопрос о том, стоит ли заменить ООН другой организацией по всеобщему политическому координированию. В конце концов, такие организации, действительно, существуют и действуют с определенной эффективностью — ВТО, например, — хотя формально они считаются частью системы ООН и как бы выступают под ее брендом, но на самом деле регулируются собственными мандатами.

Эти примеры успешной координации на глобальном уровне имеют несколько общих определяющих признаков. Во-первых, они, как правило, находятся в поле экономической деятельности, где достаточно большая группа государств имеет совпадающие интересы независимо от других конфликтов между ними. Во-вторых, они видят свою деятельность как дела, которые этой самой деятельностью, ее предназначением и целями и ограничены — а не как путь за существующие пределы к новым большим политическим проектам, невзирая на то, сколько теоретиков от управления хотело бы видеть себя постепенно создающими грандиозные политические структуры. Успешные и эффективные институты всеобщего управления имеют чувство пределов в духе Берка, сопоставляя период времени, затрачиваемый на создание институтов управления, и тот период времени, по истечении которого управление через созданные институты перестанет быть эффективным или эти институты вовсе разрушатся.

Данные свойства не являются качествами ООН как таковой; мандат ООН по своей природе носит политический характер и предполагает расширение организации по любому показателю, за исключением ее эффективности. Действительно, вместо стимулирования создания новых политических проектов по всеобщему управлению, явные неудачи ООН должны поднять вопрос о том, не оказывает ли само существование ООН вклад в сдерживание любой возможности появления альтернативных структур — своего рода эволюции во что-то другое, с меньшим количеством несовместимости, противоречий и неопределенности.

Платонический идеал всеобщего управления

Но наиболее глубоким из всего перечисленного является то, что обещания о будущем замыкаются на неудачах настоящего. Риторика, окружающая ООН и дающая нам неизменный идеал о «парламенте человечества», имеет постоянное своеобразное клише. Она всегда смотрит за пределы тягостного сегодняшнего дня ООН в направлении блестящего будущего — будущего всемирного управления, которое неизменно нам всегда предлагают, но при этом предлагают его завтра. Назовите это «платонизмом ООН». Или можно назвать это неопровержимой идеей ООН. Это доходит до одержимости «всемирным управлением» как идеальной платонической формой.

По-видимому, нет таких обстоятельств в реальном мире, при которых идеал платонической ООН выглядел бы неполноценным. В мире по-прежнему голодают? Это неизбежно означает, что мы должны еще больше содействовать ООН и предоставить больше средств ее программам по развитию. Планету охватила вспышка инфекционных заболеваний? Ясно: нам необходимо выделять ООН больше средств, и нам следовало бы сделать это раньше. Ядерная война между региональными державами? Проблема, несомненно, была в том, что уделялось недостаточно внимания проработке обязательств при посредничестве ООН по вопросу о многостороннем разоружении и нераспространении ядерного оружия. ООН всегда является стандартным ответом на любой вопрос, и неважно, как сильно ее собственные неудачи усугубили проблему.

Если организация так или иначе не является ответом на сегодняшний день, то, конечно, она является ответом для дня завтрашнего. И даже если она не является ответом на настоящий момент, нам следует действовать так, как будто она могла бы стать ответом для завтра. Для некоторых людей это общее утверждение, просто вопрос веры в глобальное управление и Организацию Объединенных Наций как его исторический флагман. Другие заявляют, что они открыты для новых идей, и поэтому ООН не обязательно (как историческая необходимость) является ключом к координации в глобальном масштабе. Но, так или иначе, оказывается, что в действительности нет ничего, что могло бы изменить их приверженность ООН — по причине того, что эта организация значит для будущего, или, по крайней мере, потому что гипотетически она всегда оказывается наименьшим из зол.

Первая точка зрения — это махровый ооновский платонизм; вторая — это ее функциональный, конструктивный платонизм. Однако конечный результат всегда одинаков. Будущие возможности держат настоящее в заложниках, и поэтому каждая неудача должна быть прощена. На любой вопрос ответ всегда один: нужно быть еще больше быть приверженным ООН. И с этот нужно воспринимать как неопровержимую веру, а не суждение, основанное на здравом смысле.

Кеннет Андерсон — профессор международного права Вашингтонского юридического колледжа Американского университета, Вашингтон, округ Колумбия, и стипендиат Института Гувера. Он специализируется в области международного права, прав человека и военного права, а также международного торгового права, права по международному развитию и некоммерческой деятельности. До прихода на юридический факультет Американского университета он был основателем и директором Отдела по вопросам оружия в организации Human Rights Watch, а позднее - главным юрисконсультом Института открытого общества / Фонда Сороса.

Статья адаптирована из книги «Жизнь с ООН: обязанности Америки и международный правопорядок» (Living with UN: American Responsibilities and International Order, Hoover Press).